ALAI, América Latina en Movimiento
2010-07-28
Flexibilizaciones en la Convención de Cambio Climático
Gerardo Honty
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Se están abriendo las puertas a la flexibilización de la Convención de
Cambio Climático a juzgar por una nueva propuesta de su secretaría.
Los gobiernos signatarios de ese acuerdo, considerarán esas
iniciativas una vez más, ahora en Bonn, a partir del 2 de agosto, como
parte de las tortuosas negociaciones para su próxima conferencia
plenaria, en México.
La falta de acuerdo en el marco de la Convención es preocupante en
tanto el tiempo pasa, las emisiones quedan (y aumentan), y los plazos
para revertir el proceso de cambio climático se acortan. Bajo ese
contexto, los países deberán considerar un documento elaborado por la
Secretaría de la Convención, presentado el pasado 20 de julio, donde
se analizan alternativas legales para dar continuidad al Protocolo de
Kioto.
Esta es la tercera que vez que se reúnen estos grupos en lo que va del
año, y al menos que se agregue alguna otra al calendario establecido,
será el último encuentro antes de la COP 16 que se desarrollará en
Cancún en diciembre. A su vez, desde el año 2007 la Convención de
Cambio Climático viene reuniéndose en dos grupos separados para tratar
por un lado la continuidad de Protocolo de Kioto y por otro lado los
compromisos a largo plazo que los países irán a adoptar para enfrentar
este problema global. Esta nueva reunión, a celebrarse en agosto en
Bonn será la décimo tercera del Grupo del Protocolo de Kyoto, y la
décimo primera del Grupo de Cooperación a Largo Plazo. Previamente,
los grupos de países que integran G 77 + China, los Pequeños Estados
Insulares y el Grupo Africano se reunirán cada uno por su lado para
discutir y fijar sus posiciones.
Un mercado en riesgo
En esta reunión en particular, una de las preocupaciones principales
es como evitar la posible caída del mercado de carbono que ocurrirá si
no se lograra extender el Protocolo de Kyoto, o bien se deberá aprobar
un nuevo texto que garantice la permanencia de los límites a las
emisiones.
El protocolo firmado en 1997 ha generado un enorme mercado de
comercialización de "permisos de emisión", que mueve millones de
dólares cada año y podría derrumbarse el 31 de diciembre de 2012,
fecha en la que caduca el llamado "primer período de compromiso".
Considerando los tiempos que demandan los trámites internos de cada
país para la ratificación de los tratados internacionales, existen
sobradas razones para temer que los plazos ya no sean suficientes.
Vale la pena recordar que el Protocolo de Kyoto, aprobado en 1997,
demandó ocho para ser ratificado y recién entró en vigor en 2005.
En particular el Mecanismo de Desarrollo Limpio, única vía por la cual
los países en desarrollo pueden participar del mercado de carbono,
tiene como objetivo explícito (artículo 12 del Protocolo de Kioto)
"ayudar a las Partes incluidas en el anexo I [países desarrollados] a
dar cumplimiento a sus compromisos cuantificados de limitación y
reducción de las emisiones contraídos" entre los años 2008 y 2012.
Para varios expertos internacionales si no se logra prorrogar este
mandato, a través de una enmienda al Protocolo o la ratificación de
uno nuevo, ya no será posible extender certificados de reducción de
emisiones.
A estos efectos la Secretaría de la Convención ha elaborado un
documento (1) analizando las diferentes opciones para evitar la brecha
que se crearía entre el fin del año 2012 y la entrada en vigor de un
eventual nuevo protocolo. El texto recuerda que cualquier enmienda que
quiera realizarse al Protocolo de Kioto –y de acuerdo a sus propias
previsiones- deberá contar con la ratificación de al menos tres
cuartos de los países Partes (143 países) antes del 3 de octubre de
2012. Esto deja poco menos de dos años de tiempo –si se llegara a un
texto en la COP 16- para que los países procesen internamente la
decisión en el marco de sus propios mecanismos de ratificación
(generalmente la aprobación por parte del Poder Legislativo).
El texto también recuerda que el Protocolo de Kioto ha asumido un
procedimiento de aceptación explícita para su entrada en vigor. Esto
es, que los países deben declarar explícitamente su adhesión a la
enmienda en cuestión. Pero abre la puerta para crear un procedimiento
de aprobación implícita basándose en fórmulas adoptadas en otros
tratados internacionales. Estos mecanismos alternativos permitirían
asumir que todos los países están de acuerdo con las enmiendas a menos
que expliciten su posición en contrario. Entre las opciones manejadas
también está la posibilidad de adoptar una aplicación "provisoria" de
una enmienda o extender el primer período de compromiso.
Otros problemas
Pero no solo el mercado de carbono corre riesgo de colapsar ante la
falta de un acuerdo respecto a la continuidad del Protocolo de Kioto.
También podrían caerse otras obligaciones adquiridas por los países,
particularmente por los países desarrollados. Por ejemplo, el
requisito de sostener un sistema nacional de estimación de emisiones
de gases de efecto invernadero, la obligación de mantener un registro
de la contabilidad de las transferencias y adquisiciones de los
distintos "bonos de carbono" transados en el mercado, o la
obligatoriedad de reportar información adicional sobre ciertos
aspectos relacionados con sus emisiones.
También podría verse debilitado el mandato de cumplimiento de los
compromisos de reducción asumidos. En tanto la penalización por el
incumplimiento de las reducciones establecidas remite a deducciones de
los compromisos para períodos futuros, la ausencia de nuevos períodos
de compromiso sencillamente impide penalizar a los países infractores.
Sin embargo todo el documento presentado por la Secretaría está en
condicional en la medida que, como todo texto legal, la letra del
Protocolo asume diferentes interpretaciones. Esto hace sospechar que
el camino de aquí a Cancún estará empedrado de pequeñas y grandes
batallas jurídicas al interior de la Convención de Cambio Climático,
particularmente dentro del Grupo del Protocolo de Kioto.
Bajando las expectativas
Sin embargo algunas conclusiones pueden extraerse del texto. En primer
lugar que podría llegar a adoptarse una decisión que permita
establecer un acuerdo vinculante entre las partes con el apoyo de 143
países y no ya de la unanimidad de los países miembros de la
Convención. Una segunda cuestión es que existe la posibilidad de
sustituir el procedimiento de aceptación explícita por uno de
aceptación implícita, lo que sin dudas favorecería bastante la entrada
en vigor de las nuevas enmiendas.
Por supuesto que esto está lejos de garantizar que lo que se apruebe
sea efectivo desde el punto de vista de la mitigación del cambio
climático y justo desde la perspectiva de la equidad en el reparto de
los costos. Es a todas luces evidente que esta flexibilización de los
mecanismos para la adopción de los nuevos acuerdos tiene como razón de
ser los escasos compromisos asumidos por los países desarrollados
(tanto en términos de reducción de emisiones como de aportes
financieros), pero también la negativa de las economías emergentes a
asumir algunas obligaciones. En consecuencia es bastante probable que
las enmiendas que puedan surgir a partir de estas nuevas
consideraciones sean insuficientes para lograr los objetivos de
estabilización del clima.
- Gerardo Honty es investigador en cambio climático del CLAES,
Centro Latino Americano de Ecología Social
(1) Legal considerations relating to a posible gap between the
first a subsequent commitment periods. Disponible en www.unfccc.int
Articulo publicado en Alai - http://www.alainet.org/active/39825
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Aporte de :
Gladys Enciso-Arg.
Abogada-Voluntaria Socio Ambiental.
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