Veto ley glaciares en la Corte

De: Cuqui Echeveste

 LA CORTE RECHAZA LA CAUSA QUE PRETENDÍA IMPUGNAR EL DECRETO QUE VETÓ LA LEY DE PROTECCIÓN DE GLACIARES.

Ver www.jose-esain.com.ar

El Decreto PEN 1837/2008 -del 10/11/2008-, observó íntegramente el Proyecto de Ley bajo el número 26.418, con base en el rechazo de la propuesta contenida en tres de sus disposiciones: los arts. 6, 7 y 15. Al márgen de la opinión que uno pueda tener sobre si es adecuado o no el veto a la ley de Glaciares -para nosotros la facultad de la Presidenta de vetar la ley estaba formalmente bien ejercitada; aunque se podía acordar o diferir en algunos de los argumentos en el marco político (recomendamos la lectura de Catalano Mariana, García Torres, Mariana, Comentario al veto sobre el proyecto de ley de protección de glaciares, publicado en: Sup. Act. 05/03/2009, 1) era evidente que cualquier caso que surgiera respecto a este decreto evidentemente no iba a ser de competencia originaria de la Corte porque era muy complejo que apareciera el Estado nacional y una provincia como partes en la contienda, exigencia obligatoria para este trámite a no ser que en razón de la materia la causa pudiera llegar a ser federal apareciendo luego como parte una provincia.
De todos modos, el veto era polémico, y podía dar lugar a discusiones jurídica válidas pero ello, casi seguro no sucedería en el ámbito originario de la Corte.
Con esta sentencia pasó lo preanunciado.
Varios son los elementos por los que la causa no es de competencia originaria y la Corte los enumera en la resolución. Nuetra opinión sobre este tipo de excepcionalísima actuación de la Corte Suprema de Justicia y sus requisitos la pueden consultar en Esain José Alberto, Competencias ambientales, Editorial Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2008.
No es que el decreto conteniendo el veto para la Corte haya sido constitucional o no. Eso es harina de otro costal. Lo que sí es cierto es que esa discusión no se dará en el ámbito de la Corte de modo originario ni derivado. Sólo intervendrá el Altro Tribunal en caso de que exista algún agravio federal mediante recurso extraordinario (art. 14 ley 48).
Finalmente una exhortación. Creemos, y esto no va en desmedro de ningun profesional en particular, la defensa del ambiente requiere una pulcra especialización técnico jurídica. observamos con sorpresa que aparecen una enorme cantidad de rechazos de acciones judiciales por falta de cumplimiento de requisitos mínimos respecto a estos aspectos (basta ingresar al sitio del Procurador o al de la Corte para notarlo).Por este motivo creemos que sería imperioso así como se exige una especialización de la magistratura también observar por lo profesionales una más profunda compulsa de cuestiones que hacen a esta nueva disciplina, compleja y muy dependiente de pautas esenciales constitucionales. Todo ello redundará en una mejor defensa del bien colectivo ambiente.
José Esain

FALLO COMPLETO

Federal. Originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Causas civiles en que es parte una provincia y vecinos de otra, o ciudadanos extranjeros o un Estado extranjero. Parte. Preservación de los glaciares. Provincias en las que existen glaciares. Legitimación pasiva. Decreto 1837/2008. Constitucionalidad
"Asociación Civil Diálogo por el Ambiente v. Poder Ejecutivo Nacional"

DICTAMEN DEL PROCURADOR
Corte Suprema de Justicia de la Nación

Buenos Aires, abril 20 del 2010.
Procuración General de la Nación
Suprema Corte:
-I- Asociación Civil Diálogo por el Ambiente, organización no gubernamental sin fines de lucro, deduce acción de amparo, en los términos de los arts. 43 de la Constitución Nacional y en la ley nacional 16.986, contra el Estado Nacional, a fin de obtener que se declare la inconstitucionalidad del decreto del P.E.N. 1837/08 (v. B.O. del 10/11/08), que veta en su totalidad la ley nacional 26.418 de "Presupuestos mínimos para la preservación de los glaciares y del ambiente periglacial".
Aduce que dicho decreto, al dejar sin protección legal los glaciares y el ambiente periglacial como reservas estratégicas de recursos hídricos y proveedores de agua de recarga de cuencas hidrográficas, resulta violatorio de los arts. 16, 41, 42, 43 y 75 (inc. 17) de la Constitución Nacional, 2°, 4°, 6° y 27 de la ley nacional 25.675 General del Ambiente, I y XI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, 3°, 8° y 25 (inc. 1°) de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 4.1, 5.1, 24 y 25 del Pacto de San José de Costa Rica, 24 (inc. 1°) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 12 (incs. 1° y 2°, apartado c) del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 3.3 y 4.1.e. de la Convención sobre Cambio Climático, 1°, 7°, 8°, 10 y 14 de la Convención sobre la Diversidad Biológica, del Convenio 169 de la OIT y del principio 3 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo.
Solicita que se dicte una medida cautelar de no innovar a fin de que se prohíba toda actividad que pueda afectar la condición natural de los glaciares. En particular, se refiere a: 1° la liberación, dispersión o disposición de sustancias o elementos contaminantes, productos químicos o residuos de cualquier naturaleza o volumen; 2° la construcción de obras de arquitectura o infraestructura con excepción de aquellas necesarias para la investigación científica; la exploración y explotación minera o petrolífera, incluidas aquellas que se desarrollen en el ambiente periglacial saturado en hielo; y 3° la instalación de industrias o desarrollo de obras o actividades industriales.
Asimismo, peticiona como medida cautelar innovativa que se ordene que las actividades que ya se han proyectado en la zona sean sometidas a un procedimiento de "evaluación de impacto ambiental y evaluación ambiental estratégica" (sic), previo a su autorización y ejecución, exceptuándose las actividades de rescate, científicas y deportivas.
Afirma que se encuentra legitimada para iniciar estas actuaciones en virtud de lo dispuesto en el art. 2° de su estatuto, que fue aprobado mediante resolución 382 de la Inspección General de Justicia (v. fs. 1/5), y en el art. 30 de la Ley General del Ambiente, 25.675.
A fs. 109 se corre vista, por la competencia, a este Ministerio Público.
Con posterioridad, se remitió la presentación de la actora en la que decidió ampliar la demanda contra las provincias de San Juan, Mendoza, Chubut, Santa Cruz, Tierra del Fuego y Neuquén.
-II- Cabe recordar, en principio, que el Tribunal ha reconocido la posibilidad de que la acción de amparo, de manera general, tramite en esta instancia, siempre que se verifiquen las hipótesis que surtan la competencia originaria prevista en los arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional (reglamentados por el art. 24, inc. 11, del decreto-ley 1285/58) porque, de otro modo, en tales controversias, quedarían sin protección los derechos de las partes en los supuestos contemplados por el art. 43 de la Constitución Nacional y por la ley 16.986 (Fallos: 312:640; 313:127 y 1062 y 322:1514).
Sentado lo expuesto, entiendo que el asunto radica en determinar si en el sub examine se configuran dichos requisitos.
Al respecto, corresponde señalar que para que una provincia pueda ser tenida como parte y proceda, en consecuencia, la competencia originaria de la Corte prevista en el art. 117 de la Constitución Nacional, es necesario que ella participe nominalmente en el pleito -ya sea como actora, demandada o tercero- y sustancialmente, es decir, que tenga en el litigio un interés directo, de tal manera que la sentencia que se dicte le resulte obligatoria (Fallos: 312:1227 y 1457; 313:144; 314:508; 322:1511 y 2105, entre muchos otros).
Esa calidad de parte conlleva la necesidad de que sea titular de la relación jurídica sustancial en que se sustenta la pretensión, lo que debe surgir, en forma manifiesta, de la realidad jurídica, más allá de la voluntad de los litigantes en sus expresiones formales, pues lo contrario importaría dejar librado al resorte de éstos la determinación de tal instancia (Fallos: 321:2751; 322:2370; 326:1530 y sentencia in re C.1611. XLIII, Originario "Central Térmica Sorrento S.A. c/ Santa Fe, Provincia de y otros s/ acción meramente declarativa de certeza", del 24 de junio de 2008).
En mérito a ello, entiendo que dicho requisito, prima facie y dentro del limitado marco cognoscitivo propio de la cuestión de competencia en examen, no se verifica en autos.
En efecto, según se desprende de los términos de la demanda -a cuya exposición de los hechos se debe atender de modo principal para determinar la competencia, según los arts. 41 y 51 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación y doctrina de Fallos: 306:1056; 308:1239 y 2230- la actora pretende impugnar un decreto dictado por el Poder Ejecutivo Nacional, en cuanto por su intermedio el Estado Federal contribuye a que perdure en el tiempo la omisión legislativa de "dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección" de los glaciares y el ambiente periglacial, en violación del mandato constitucional expreso del art. 41 de la Constitución Nacional.
En consecuencia, el Estado Nacional es el único que reviste el carácter de titular de la relación jurídica sustancial que da fundamento al reclamo, en tanto es el sujeto que dictó la norma presuntamente lesiva de la cual la actora se agravia y el único que resultaría obligado y con posibilidades ciertas de cumplir con aquel mandato constitucional y de restituir el derecho que se denuncia como violado.
No obsta a ello que luego la actora amplíe la demanda contra las provincias de San Juan, Mendoza, Chubut, Santa Cruz, Tierra del Fuego y Neuquén, con fundamento en que en sus jurisdicciones existen glaciares, pues esa sola circunstancia no determina la situación jurídica en litigio y, por ende, no es suficiente para otorgarles la calidad de "parte adversa" de quien efectúa el reclamo.
Por otra parte, tampoco procedería la acumulación subjetiva de pretensiones contra dichos Estados locales si se alegara la omisión legislativa en que incurrieren, toda vez que ninguno de ellos resultaría aforado en forma autónoma a esta instancia (conf. doctrina de Fallos: 329:2316, causa "Mendoza", cons. 16 y siguientes), pues la causa se vincularía con el ejercicio del poder de policía ambiental, que, en principio, está regido sustancialmente por el derecho público local y corresponde a la competencia de las autoridades provinciales (conf. arts. 41 y 121 de la Constitución Nacional y Fallos: 318:992). Por lo tanto, las distintas jurisdicciones podrían ser demandadas ante sus propios jueces, ya que no se daría el supuesto del art. 89 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.
En tales condiciones, dado que el art. 117 de la Constitución Nacional establece de modo taxativo los casos en que la Corte ejercerá su competencia originaria y exclusiva, la cual, por su raigambre, es insusceptible de extenderse a otros casos no previstos (Fallos: 312:640; 318:1361; 322:813; 326:71 y 608), opino que el proceso resulta ajeno a esta instancia. Buenos Aires, 23 de octubre de 2009.
LAURA M. MONTI
FALLO DE LA CORTE

Buenos Aires, 20 de abril de 2010
Autos y Vistos; Considerando:
1°) Que a fs. 88/108 la Asociación Civil Diálogo por el Ambiente promueve la presente acción de amparo en los términos del artículo 43 de la Constitución Nacional, contra el Estado Nacional (Poder Ejecutivo), a fin de obtener la declaración de inconstitucionalidad del decreto PEN 1837/08, mediante el cual se vetó íntegramente el proyecto de ley registrado bajo el n° 26.418, denominado "Ley presupuestos mínimos para la protección de los glaciares y del ambiente periglacial".
Sostiene que dicho decreto conculca en forma manifiestamente ilegal y arbitraria el mandato constitucional que el artículo 41 impone a la Nación de dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección ambiental, para preservar el derecho de incidencia colectiva a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras.
Solicita que se dicte una medida cautelar de no innovar a fin de que se prohíba, hasta tanto se dicte sentencia definitiva, toda actividad que pueda afectar la condición natural de los glaciares, o sus funciones como reservas estratégicas de recursos hídricos y proveedores de recarga de cuencas hidrográficas, que impliquen su destrucción o traslado o interfieran en su avance, en particular las siguientes: a) la liberación, dispersión o disposición de sustancias o elementos contaminantes, productos químicos o residuos de cualquier naturaleza o volumen; b) la construcción de obras de arquitectura o infraestructura con excepción de aquellas necesarias para la investigación científica; c) la exploración y explotación minera o petrolífera, incluso aquellas que se desarrollen en el ambiente periglacial saturado en hielo, y d) la instalación de industrias o desarrollo de obras o actividades industriales.
Asimismo peticiona como medida cautelar innovativa que se ordene que todas las actividades proyectadas en los glaciares o el ambiente periglacial, que no se encuentren prohibidas, estén sujetas a un procedimiento de evaluación de impacto ambiental y evaluación ambiental estratégica, como requisito previo a su autorización y ejecución, exceptuándose las actividades de rescate, científicas y deportivas que no afecten el ambiente.
Funda su derecho en los artículos 16, 41, 42, 43 y 75, inciso 17 de la Constitución Nacional; 2°, 4°, 6° y 27 de la ley nacional 25.675; I y IX de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; 3°, 8° y 25, inciso 1° de la Declaración Universal de Derechos Humanos; 4.1, 5.1, 24 y 25 del Pacto de San José de Costa Rica; 24, inciso 1° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; 12, incisos 1° y 2°, apartado c) del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 3.3, 4.1.e de la Convención sobre Cambio Climático; 1°, 7°, 8°, 10 y 14 de la Convención sobre la Diversidad Biológica; en el principio 3 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, y en el Convenio 169 de la OIT.
A fs. 111 amplía la demanda contra las provincias de San Juan, Mendoza, Chubut, Neuquén, Santa Cruz y Tierra del Fuego, por existir glaciares en sus territorios, de lo que deriva -según esgrime- su competencia para legislar al respecto.
2°) Que el Tribunal ha reconocido la posibilidad de que la acción de amparo, de manera general, tramite en esta instancia, siempre que se verifiquen las hipótesis que surtan la competencia originaria prevista en los artículos 116 y 117 de la Constitución Nacional (reglamentados por el artículo 24, inciso 1°, del decreto-ley 1285/58) porque, de otro modo, en tales controversias, quedarían sin protección los derechos de las partes en los supuestos contemplados por el artículo 43 de la Constitución Nacional y por la ley 16.986 (Fallos: 312:640; 313:127 y 1062; 322:1514).
A su vez, para que proceda la referida competencia, es necesario que una provincia revista el carácter de parte en el pleito, no sólo en sentido nominal -ya sea como actora, demandada o tercero- sino también sustancialmente, esto es, que tenga en el litigio un interés directo de tal manera que la sentencia que se dicte le resulte obligatoria (Fallos: 312:1227 y 1457; 322:1511 y 2105, entre muchos otros).
Asimismo, el interés directo de la provincia debe surgir, en forma manifiesta, de la realidad jurídica, más allá de la voluntad de los litigantes en sus expresiones formales (Fallos: 307:2249; 314:405).
3°) Que de los términos de la demanda -a cuya exposición de los hechos se debe atender de modo principal para determinar la competencia, de conformidad con el artículo 4° del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación y doctrina de Fallos: 322:2370; 323:1217-, se desprende que la actora impugna el decreto PEN 1837/08, por cuanto sus disposiciones contribuyen a que perdure una supuesta omisión legislativa del Estado Nacional en relación al dictado de normas que contengan los presupuestos mínimos de protección de los glaciares y del ambiente periglacial, en violación del expreso mandato constitucional contenido en el artículo 41 de la Ley Fundamental.
En ese marco, el alcance de la pretensión no permite atribuirles a las provincias referidas el carácter de partes adversas, pues el objeto del litigio demuestra que es el Estado Nacional el sujeto pasivo legitimado que integra la relación jurídica sustancial, en tanto es el único que resultaría obligado y con posibilidades de cumplir con el mandato restitutorio del derecho que se denuncia como violado, en el supuesto de admitirse la demanda (arg. Fallos: 330:555, considerando 7°).
4°) Que, por otra parte, y tal como lo señala la señora Procuradora Fiscal en su dictamen, no procedería la acumulación subjetiva de pretensiones si se alegase alguna omisión legislativa en la que hubieren incurrido dichos Estados locales, toda vez que en tal hipótesis ninguno de ellos sería aforado en forma autónoma a esta instancia, en la medida en que ese planteo se vincularía con el ejercicio del poder de policía en materia ambiental, que -en principio- está regido sustancialmente por el derecho público local y corresponde a la competencia de las autoridades provinciales (conf. artículos 41 y 121 de la Constitución Nacional y doctrina de Fallos: 318:992 y 329:2316, causa "Mendoza", considerando 16).
Tampoco existirían motivos suficientes para concluir en tal supuesto en que dicho litisconsorcio pasivo fuera necesario en los términos del artículo 89 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, dado que las diversas conductas que deberían juzgarse impedirían concluir que los sujetos procesales pasivos estuvieran legitimados sustancialmente en forma inescindible, de modo tal que la sentencia de mérito debiera ser pronunciada indefectiblemente frente a todos ellos (arg. Fallos: 331:1312, considerando 16).
5°) Que en virtud de la incompetencia de esta Corte para entender en el caso por vía de su instancia originaria, la demandante deberá interponer sus pretensiones ante las jurisdicciones que correspondan, según la persona que, en uno u otro caso, opte por demandar: ante la justicia federal de serlo el Estado Nacional, o ante los tribunales locales en caso de emplazarse a las provincias (conf. Fallos: 311:2607); ello sin perjuicio de que las cuestiones federales que también pueden comprender estos pleitos sean susceptibles de adecuada tutela por la vía del artículo 14 de la ley 48 (Fallos: 318:992 y 327:436 y sus citas).
Por ello, y de conformidad con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se resuelve: Declarar que la presente causa es ajena a la competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Notifíquese, comuníquese al señor Procurador General y, oportunamente, archívese. RICARDO LUIS LORENZETTI - ELENA I. HIGHTON de NOLASCO - CARLOS S. FAYT - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - JUAN CARLOS MAQUEDA.